城市更新实施方案在不动产登记中的作用

  城市更新是推动城市存量空间提质增效、实现内涵式发展的重要举措，不动产登记在其中发挥了明确权利归属、保障交易安全、推动项目落地的基础性制度支撑作用。经政府相关部门联合审查并批准的城市更新实施方案，作为项目实施的法定行动纲领，不仅明确了城市更新项目建设的方略和全流程的操作规范，也对相关不动产登记起到了重要支撑作用，同时也为登记机构先期介入服务指导、合理确定登记路径提供了关键依据。

  本文结合国内城市更新领域的立法情况与实践经验，探析经审批的实施方案在城市更新不动产登记中的核心作用与实践路径，并期待通过推动机制创新优化实施方案的制订及其与不动产登记各环节的有效衔接，助力城市更新项目规范、有序地推进，为城市高质量发展提供支撑。

  实施方案为城市更新不动产登记提供支撑依据。

  当前，我国城市更新由传统“拆改留”向“留改拆”转型，新路径新手法对不动产登记提出了新的更高要求，但相关法律法规体系尚未完全适配。实践中，部分城市更新项目通过权利归集而非传统的“土地收回、储备、再供应”模式，对既有产权小区或楼幢实施拆除重建、用途转换等更新措施，相应的不动产登记操作却缺乏明确的政策依据，这已成为城市更新中不动产登记工作开展的现实堵点。

  以江苏省南京市石榴新村为例，该新村更新改造方案符合新型城市更新的倡导方向，也切实可行，但是从不动产登记的角度来审视，其方案却是对现有登记规则突破最大、挑战最多的。在现行工程建设管理和不动产登记规则尚未明确的情况下，经审批的城市更新实施方案便成为支撑城市更新中不动产登记工作开展的重要依据。

  据了解，各地相继出台的地方性城市更新条例或办法均明确，实施方案经审批通过后不得擅自变更。城市更新实施方案由实施主体编制，经自然资源、住建等多部门联合审查并报政府批复，遵循国土空间规划与公共利益原则，内容涵盖更新单元范围划定、更新改造方式、实施主体确定、权利归集和安置方案等核心要素，具备法定约束力和实操指导性，成为项目实施全流程的根本遵循，也为不动产登记提供了合法、有效的支撑依据。

  城市更新项目涉及的行政审批事项繁多，实施方案通过相关职能部门联动审查，明确了项目实施的核心规则。同时，实施方案作为政府认可的法定文件，也为不动产登记准确把握客体及权利变动、简化流程、提升效率提供了支撑。具体而言，实施方案在城市更新中发挥了以下几方面的作用。

  （一）明晰更新核心要素，划定登记操作边界。

  经审批的实施方案通过明确城市更新的核心要素，为不动产登记划定了清晰的操作边界，确定了登记工作的客体范围、权利主体与空间边界，是拟定不动产登记路径的基础前提。其确定作用主要体现在实施主体、更新单元与宗地关系、登记客体范围3个维度上。

   确定实施主体，明确登记申请主体。实施方案经审批后，实施主体的资格得到正式确认，其作为城市更新项目的法定责任主体，同时也相应成为不动产登记的申请主体。各地城市更新的相关法规均明确了实施主体的确定方式——  或由不动产权利人自主选择，或由政府公开招标指定，或通过协议出让方式确定。依据实施方案，相关职能部门通过出具立项审批文件、签订建设用地使用权出让合同或核发建设用地使用权划拨决定书、办理工程规划许可等形式，固化实施主体的身份与权责。

   实施主体须承担搬迁谈判、组织建设、产权登记等法定责任。在不动产登记工作中，其作为统一的申请主体，替代分散的不动产权利人办理原产权注销、宗地合并、新建不动产首次登记等手续，解决了传统登记中权利人分散、申请主体多元的问题。如，《深圳经济特区城市更新条例》规定，拆除重建类项目实施主体经审批后，与区政府签订土地使用权出让合同，从而成为不动产登记的法定申请主体。

   确定更新单元与宗地关系，明确不动产权利边界。更新单元是城市更新项目的基本实施单位，同时也是为提升功能品质、解决公共设施配套不足等问题，经过科学合理论证后划定的最小改造单元，通常指成片的、需要改造的区域。实施方案经审批后，更新单元的边界、面积、功能定位被正式固定，同时明确了更新单元与原有宗地的权属关系，为宗地合并、不动产权利设定，划定了清晰的空间边界。实施方案通过明确宗地合并、分割、调整的具体方案，确定了新的产权基础，确保不动产登记的权利边界与更新改造的规划边界保持一致。

   北京、上海、广东深圳等地均出台了相关规定，将实施方案中更新单元的“四至”范围、用地性质、公共设施配套等内容纳入法定图则或城市更新信息系统，未经批准不得擅自调整。若更新单元涉及宗地“四至”变化，实施方案须明确宗地合并的具体要求并进行权利归集，形成统一的产权基础；若宗地“四至”未发生变化，实施方案则须确认原有宗地的权属边界，为不动产登记提供明确更新范围的空间依据。这一规定有效解决了城市更新空间边界模糊、宗地关系复杂的问题，确保不动产登记的权利设定与更新规划相适配。

   确定更新改造区域，明确登记客体范围。实施方案通过明确城市更新的“留改拆”比例、改造方式与具体范围，明晰了不动产登记的客体范围，明确了需要办理注销登记、变更登记、首次登记的具体不动产对象。对于保留建筑，实施方案要明确其产权归属，并由登记机构办理保留建筑的首次登记；对于改造建筑，实施方案应明确其改造要求与权利调整方案，并由登记机构办理改造建筑的变更登记；对于拆除重建建筑，实施方案则应明确其拆除重建范围与时间节点，并由登记机构办理原有拆除建筑的注销登记，通过办理新建不动产的首次登记、变更登记等方式，实现登记客体的精准界定，完成更新后建筑的产权配置。

   同时，实施方案还会明确公共利益用地的范围与移交要求。如，对于学校、医院、公园、绿地等公共设施，实施方案规定其土地使用权无偿移交政府或纳入土地储备，登记机构则应按照实施方案确定的权利归属，根据规划用地审批文件等材料，办理公共利益设施的产权登记，确保涉及公共利益不动产的权属清晰。通过对登记客体范围的精准确定，实施方案为不动产登记工作划定了具体对象，避免了漏登、错登的问题，提升了登记工作的精准性与规范性。

  （二）认定更新合意与归集方式，简化登记审查要件。

  城市更新是对权利归属已确定的既有空间的治理行为。与传统开发的土地收储供模式不同，其核心难点在于没有对原有客体及权利进行清零，权利主体不完全归集，而经审批的实施方案通过认定不动产权利人的更新合意与权利归集的具体方式，简化了不动产登记的审查要件，从而大幅提升了登记效率。

  认定不动产权利人更新意愿已达成。实施方案的编制遵循自上而下与自下而上相结合的原则，其获得批复意味着更新单元内各不动产权利人就更新改造达成了一致的民事合意，不动产客体及权利格局重塑的民意基础已经具备。从民事权利角度来看，更新单元内不动产权利人以各自的不动产为基础，达成了更新改造建设的共识，将原有分散的权利意愿整合为统一的更新意愿，原有空间被整合重塑，房地之间的权利关系也得以重新配置。

基于经审批的实施方案对权利人更新合意的认定，不动产登记机构无须再逐一核实每一位权利人的真实意愿，只需依据实施方案确认的合意结果开展其他事项的审查便可。此举解决了城市更新涉及权利主体众多、登记申请难以推进的问题。例如，上海市规定，实施方案经审批通过后，实施主体与不动产权利人签订搬迁补偿协议前，仅需公示协议内容，无须再逐一征求权利人意见，公示无异议即可签订协议。这一规定的基础正是实施方案对权利人合意的法定认定。

      认定权利归集的具体方式。权利归集是城市更新的关键环节。实施方案通过明确权利归集的方式、路径与结果，为不动产登记提供了直接依据。《深圳经济特区城市更新条例》明确，拆除重建类项目可通过签订搬迁补偿协议、房地产作价入股、房地产收购等方式实现权利归集，形成单一权利主体。实施方案经审批通过后，即可认定该权利归集方式的合法性。

   笔者认为，实施方案对权利归集的认定，应区分不同情形进行规定：若城市更新涉及宗地“四至”、范围变化，则实施方案必须通过宗地合并进行权利归集，确认单一权利主体的形成，而登记机构也应当依据相关批准材料，办理宗地合并登记；若宗地“四至”未发生变化，则实施方案可以认定不动产权利人整体的更新意愿为权利归集的等效结果，无须再进行专门的权利归集相应的登记，而通过整体与个体的关系解释即可，对外由不动产权利人整体办理或委托办理用地、规划手续，建成后由各权利人按照改造前达成的协议分享更新成果，办理不动产登记。这一认定，既符合城市更新的实际需求，也简化了登记要件，解决了权利归集难的实践问题。

   简化不动产登记申请流程与审查要件。基于对权利人合意与权利归集结果的法定认定，经审批的实施方案大幅简化了不动产登记的审查要件与申请流程。一方面，实施方案及配套的搬迁补偿协议、产权调换协议、权利归集合意协议等文件可作为不动产登记的核心要件，替代传统登记中须由权利人单独提供的证明材料，且无须每一位权利人逐一提交登记申请，而由实施主体作为统一申请主体提交材料即可。另一方面，登记机构可直接依据实施方案确认的内容开展审查，重点核实登记申请是否符合方案确定的实施主体、权利归属、客体范围等核心内容，而无须重复核实权利来源的合法性、权利人意愿的一致性等内容，大幅减少了审查事项。各地均有明确，实施方案审批文件可作为不动产登记的重要依据。当然，登记人员也要注意，不得以登记代替审批，或者以实施方案审批意见代替法定的规划用地审批，从而确保登记行为依法合规，实现效率提升与规范登记的有机统一。

   参与实施方案的编制，为登记工作先期介入提供了契机。

   不动产登记机构在实施方案编制阶段提前介入，可以让不动产登记从传统的末端被动等待向前端主动指导延伸，有效防范项目竣工后出现无法登记、权属争议等问题，形成“前端指导+全程登记服务”的保障体系。如，北京市桦皮厂胡同8号等更新案例就表明，对不动产权利人而言，实施方案中明确如何依法合规地取得更新改造后的不动产权利，正是稳定不动产权利人预期、保障城市更新项目得以顺利推进的关键。

   登记机构在实施方案编制阶段先期介入，依据地籍调查和登记信息帮助核查原有客体及权利状况，并重点围绕权利归集方式、权属调整路径、登记要件设置、用地规划审批材料与登记要求衔接等内容提出专业建议。这样，既可以避免方案内容与登记规则冲突，又可形成倒逼机制，从源头防范后续登记可能出现的合规性问题。

   例如，针对老旧小区改造中的分层确权、复合空间权属登记等问题，登记机构可提出登记路径设计建议，确保实施方案符合物权变动的基本原则和相应的登记规则。同时，还可以结合具体项目情况，按照产权调整协议约定预编不动产单元，为原所有权、用益物权、担保物权的权利人办理预告登记实现权利保留，化解项目磋商谈判及后续登记的障碍。又如，天津市、江苏省苏州市等地的城市更新条例明确，实施方案须载明不动产登记的具体路径，这一规定推动了不动产登记机构与城市更新主管部门、实施主体的协同联动。

  综上所述，经审批的城市更新实施方案是城市更新项目的法定行动纲领，也是相应不动产登记的核心依据，其在填补法规空白、明晰登记要素、固化民事合意、指导路径设计等方面发挥着不可替代的作用。在城市更新高质量发展的背景下，实施主体和政府部门应当强化实施方案的编制与审查，强化与不动产登记的协同联动，完善配套制度设计，让实施方案成为城市更新不动产登记的“导航仪”，让不动产登记成为城市更新的“推进器”与“保障网”，最终实现城市功能提升、人居环境改善、历史文化保护的核心目标，推动城市存量空间的内涵式发展。

  作者单位：江苏省盐城市不动产登记中心  文字编辑：黄俊飞